Les finances publiques portugaises ont clôturé 2016 avec le déficit le plus bas depuis des décennies, tandis que les dépenses au titre des retraites et des salaires ont de nouveau augmenté. Aujourd'hui, de nombreux économistes néo-keynésiens voient le Portugal comme la preuve que les politiques d'expansion budgétaire sont capables de relancer une économie. La reprise du Portugal est-elle vraiment un exemple que fonctionne le keynésianisme ?
Selon les données publiées en mars par l'INER (Institut officiel portugais de la statistique), le déficit de l'Etat en 2016 est tombé à 2,1% du PIB, en deçà de l'objectif de 2,5% fixé par les autorités européennes et améliorant notamment les résultats de 2015 (4,4%). La nouvelle a vite surpris les marchés, qui se demandent comment un pays qui se targue de politiques anti-austérité peut augmenter les dépenses publiques tout en réduisant le déficit. Dans cet article, nous proposons trois explications possibles.
Première possibilité : un nouveau « miracle » keynésien
Pour analyser la situation actuelle au Portugal, il est important de rappeler la situation économique héritée en 2015 par l'actuelle coalition gouvernementale présidée par le socialiste Antonio Costa : un pays durement touché par la crise économique, avec pour conséquence des destructions d'emplois et de tissu productif. , dépendante des financements extérieurs et avec un système financier particulièrement vulnérable.
Dans une économie moins intervenue, cela aurait peut-être suffi à faciliter l'ajustement du secteur privé, mais au Portugal (où une bonne partie de l'activité économique dépend de l'État et même les bonnes années il n'y avait pas de discipline budgétaire claire) la crise a entraîné une détérioration rapide des finances publiques et une augmentation exponentielle de la dette. Face à une situation manifestement insoutenable, le gouvernement portugais n'a pas hésité à demander de l'aide, et c'est ainsi qu'un sauvetage de 78.000 millions d'euros a été convenu en 2011, assuré par l'Union européenne et le FMI.
Le programme d'aide financière a permis au gouvernement portugais de disposer de liquidités pour maintenir les opérations courantes de l'État et faire face à ses obligations immédiates, mais en retour, les autorités portugaises ont dû mettre en œuvre un plan d'assainissement budgétaire rigoureux. Ainsi, le déficit a été progressivement réduit grâce à des mesures plutôt impopulaires, telles que l'augmentation des impôts directs et indirects et la baisse des services publics, des salaires et des retraites, tandis que le secteur privé est resté relativement stagnant et que de nombreux jeunes ont quitté le pays en l'absence de d'opportunités d'emploi.
Cependant, la coalition qui a pris ses fonctions en 2015 n'a pas hésité à endosser les postulats de l'économie keynésienne, qui prône l'expansion budgétaire pour relancer l'activité économique. Selon ce point de vue, des dépenses publiques plus élevées augmentent le pouvoir d'achat des citoyens et stimulent la consommation, ce qui permet à l'État de percevoir plus d'impôts. UNE cercle vertueux entre dépenses publiques et déficit, contrairement au cercle vicieux dont le Portugal semblait souffrir en raison des politiques d'austérité. Pour cette raison, le nouveau gouvernement portugais n'a pas hésité à inverser les mesures des années précédentes, augmentant à nouveau les salaires et les retraites, réduisant certains impôts sur les travailleurs et gelant les plans de privatisation des entreprises publiques. Le résultat a été un consolidation budgétaire solide, ce qui démontrerait la l'efficacité des politiques néo-keynésiennes.
Deuxième possibilité : changement de modèle économique
Une explication alternative aux bonnes données du Portugal est la passer à un modèle productif plus efficace que le pays a connu pendant la période de récession et d'ajustement (2009-2014). Selon cette approche, l'économie d'avant-crise souffrait de graves déséquilibres macroéconomiques, notamment d'une discipline budgétaire assouplie et d'un fort déficit extérieur, qui a atteint 9,7 % du PIB en 2008. Cependant, les plans d'ajustement auraient conduit à une augmentation de la compétitivité avec un double effet positif : d'une part, ils ont fait du pays une destination plus attractive pour les investisseurs internationaux; D'autre part, les produits portugais ont pu mieux rivaliser sur les marchés étrangers grâce à la baisse des coûts de production.
Les données semblent étayer cette théorie : les investissements directs étrangers ont doublé entre 2009 et 2014, tandis que les exportations ont augmenté de 41,6 % au cours de la même période. De cette manière, l'économie portugaise a atteint corriger son déficit commercial historique, et le secteur extérieur est passé de source de déséquilibres à moteur de croissance. D'autre part, l'augmentation de la consommation privée a compensé la contraction de la consommation publique, tandis que l'investissement perd de son importance et que sa baisse n'a été que partiellement compensée par la plus grande participation des investisseurs étrangers.
Dès lors, selon ce point de vue, la réduction du déficit portugais serait simplement la conséquence de la reprise d'une économie plus productive, ce qui aurait été obtenu grâce à des mesures à fort coût social les premières années mais qui, à terme, relanceraient la croissance et la création d'emplois.
Troisième possibilité : plus de dépenses, moins d'investissements
Les plus sceptiques du nouveau « miracle portugais » soutiennent qu'il n'est pas possible de parler de succès des politiques néo-keynésiennes car elles n'ont, en réalité, pas existé. S'il est vrai que le gouvernement portugais a mis en place des mesures qui augmentent les dépenses publiques, il a également coupé dans d'autres secteurs non moins importants comme l'éducation (en supprimant l'aide à toutes les écoles privées dans les zones où il y a d'autres écoles publiques). Côté revenus, ils avancent que la suppression de la contribution extraordinaire des travailleurs (mise en place en 2014) a été compensée par une augmentation des impôts indirects (boissons sucrées, produits de luxe, location de propriétés touristiques, etc.) pouvoir d'achat des citoyens.
Cependant, le domaine le plus touché par les coupes du nouveau gouvernement portugais a sans aucun doute été l'investissement public, qui a subi une baisse de 29% (1 169 millions d'euros) l'année dernière. Cette réduction constitue 0,7% du PIB, ce qui, ajouté à la vente des actifs de Banif (qui a représenté des pertes d'environ 2 500 millions, 1,5% du PIB) entraînerait une amélioration totale de 2,2%, soit presque le consolidation budgétaire totale pour l'année (2,4%). Le problème, selon les détracteurs du gouvernement, est que les coupes dans les investissements publics peuvent avoir un impact négatif sur la productivité, en plus de permettre la détérioration des infrastructures et de conduire le pays à une plus grande dépendance aux capitaux étrangers. Tous ces problèmes peuvent ne pas être visibles pendant des années à venir, mais ils pourraient être des facteurs de risque à long terme.
Par conséquent, selon ce point de vue, il serait difficile de parler de politiques néo-keynésiennes étant donné qu'en termes globaux l'économie portugaise est de moins en moins intervenu. Les dépenses publiques, loin d'augmenter, auraient simplement été réaffectées. Les données semblent également étayer cette hypothèse : les dépenses publiques sont passées de 48,4 % du PIB en 2015 à 45,1 % en 2016, tandis que la pression fiscale est passée de 44 % à 43,1 %.
En conclusion, on peut dire que la consolidation budgétaire portugaise est un fait indéniable, mais ses explications sont si contradictoires qu'il est difficile de la qualifier de réussite sans craindre de se tromper. La vérité est qu'aujourd'hui les finances publiques sont peut-être un pas de plus vers la durabilité, mais l'économie portugaise semble encore avoir un long chemin à parcourir, surtout si l'on tient compte du fait que le chômage (en particulier des jeunes) reste à des niveaux élevés. De plus, la dette publique avoisine toujours les 130 % du PIB et ses titres sont classés par les principales agences en « junk bonds », ce qui rend difficile le financement de l'État et maintient sa dépendance vis-à-vis de la BCE. Pendant ce temps, les opinions sont partagées entre ceux qui voient le Portugal comme un exemple de réussite néo-keynésienne et ceux qui sont constamment surpris de la façon dont un pays peut mener la lutte contre l'austérité en Europe, tout en accentuant les coupes sur ses propres citoyens.